Les mesures économiques de la Loi d’urgence covid-19

En commission mixte paritaire du 22 mars 2020, le Parlement a modifié et adopté le projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, soumis à une procédure accélérée. Me Alexandre FRECH, avocat collaborateur au sein de Lusis Avocats décrypte pour vous les nouvelles dispositions et vous présente les mesures économiques de la loi d’urgence covid-19.

Ce projet de loi comprend trois grands volets, avec des dispositions électorales, des dispositions venant préciser l’état d’urgence sanitaire et 10 pages de dispositions portant mesure d’urgence économique et d’adaptation à la lutte contre l’épidémie de covid-19. 

Le premier article vise spécifiquement les délibérations des collectivités territoriales, ce qui n’est pas l’objet du présent article. 

Avant toute chose, il convient de comprendre ce qu’est « l’état d’urgence sanitaire », sujet abordé dans l’article suivant : « Qu’est-ce que l’état d’urgence sanitaire ? ». 

Le projet de Loi d’urgence prévoit que le Gouvernement peut prendre par ordonnances, sous 3 mois à compter de la publication de la présente loi, toute mesure, dont notamment celles visant à prévenir et limiter la cessation d’activité des personnes physiques ou morales exerçant une activité économique, ou des associations. 

Des mesures visant à prévenir et limiter les conséquences administratives ou juridictionnelles de la propagation de l’épidémie (et des mesures prises pour la limiter) peuvent aussi être prises par le Gouvernement. Ces mesures concernent notamment les contentieux en cours pour nombre d’entreprises. C’est pourquoi, elles feront l’objet d’un prochain article de Lusis Avocats. 

A titre d’information, la loi prévoit aussi des mesures spécifiques (que nous ne traiterons pas dans un souci de concision) afin de : 

  • Permettre aux parents dont l’activité professionnelle est maintenue sur leur lieu de travail de faire garder leurs jeunes enfants malgré la fermeture des structures d’accueil du jeune enfant ; 
  • Assurer la continuité des droits des assurés sociaux et leur accès aux soins et aux droits (droits relatifs à la prise en charge des frais de santé et prestations en espèces, prestations familiales, aides personnelles au logement, prime d’activité et protection complémentaire) ; 
  • Assurer la continuité de l’indemnisation des victimes. 

Il convient de noter à titre liminaire que la Loi d’urgence inclus une double péremption : toute mesure prise en vertu de l’état d’urgence sanitaire doit cesser avec la fin de l’urgence ; et en tout état de cause, les dispositions prévues par la loi sont soumises à une « date de péremption » fixée au 21 mars 2021. 

Les détracteurs du texte sont donc rassurés, les acquis sociaux touchés ne seront bouleversés que pour une durée déterminée. 

Afin de prévenir et limiter la cessation d’activité, le Gouvernement est habilité à prendre toute une série de mesures économiques visant à prévenir et limiter la cessation d’activité (B). Et en matière de droit du travail, l’ordonnance ouvre de nombreuses possibilités au gouvernement, en matière individuelle et en matière collective (A).

1. Mesures individuelles d’urgence dérogeant au droit du travail 

a) Renforcer le recours à l’activité partielle pour toutes les entreprises, de toute taille, notamment : 

  • En adaptant temporairement le régime social applicable aux indemnités versées dans ce cadre. On pourrait donc s’attendre à une réévaluation de l’allocation versée aux employeurs, conformément aux annonces du gouvernement et éventuellement à une modification de l‘assujettissement à la CSG/CRDS du versement au salarié ; 
  • En étendant le mécanisme à de nouvelles catégories de bénéficiaires, en réduisant pour les salariés le reste à charge pour l’employeur et, pour les indépendants, la perte de revenus, en adaptant ses modalités de mise en œuvre. Cette formulation prépare sans aucun doute l’intégration de certains indépendants dans le régime d’activité partielle. Pour autant, seules les ordonnances nous permettrons d’en connaitre les modalités de mise en œuvre. 
  • En favorisant une meilleure articulation avec la formation professionnelle et une meilleure prise en compte des salariés à temps partiel. 

Une adaptation en profondeur du régime d’activité partielle est donc à prévoir, par ordonnance. 

b) Adapter les conditions et modalités d’attribution de l’indemnité complémentaire à l’allocation journalière en cas d’incapacité de travail résultant de maladie ou d’accident constaté par un certificat médical. 

A ce titre, actuellement, tout salarié ayant 1 an d’ancienneté dans l’entreprise a droit en cas d’absence au travail justifiée par une incapacité résultant de la maladie ou d’un accident constaté par certificat médical, à une indemnité complémentaire à l’allocation journalière de sécurité sociale, à condition : 

  • D’avoir justifié sous 48h de cette incapacité, sauf acte de terrorisme ; 
  • D’être pris en charge par la sécurité sociale ; 
  • D’être soigné sur le territoire français ou l’un des États membres de la Communauté européenne ou de l’Espace économique européen. 

Une modification de ces règles, excluant les travailleurs à domicile, devrait donc être mise en œuvre par ordonnance. 

c) Aménager les modalités de prise des jours de congés, RTT et repos compensateurs, en dérogeant aux délais de prévenance et aux modalités légales et conventionnelles de prise de ces repos (et au statut général de la fonction publique): 

  • Le Gouvernement pourrait permettre aux partenaires sociaux à un accord d’entreprise ou de branche autoriser l’employeur à imposer ou modifier les dates de prise de congés dans la limite de 6 jours ouvrables. Ces mesures d’exception ne devraient pas, selon nous, remettre en cause les dispositions relatives à la modification des dates de prise de congés (déjà posés) en cas de circonstances exceptionnelles ; 
  • Le Gouvernement pourrait permettre à tout employeur d’imposer ou modifier unilatéralement les dates des jours de RTT, des jours de repos prévus par les conventions de forfait et des jours de repos affectés sur le CET du salarié. 

d) Déroger aux règles d’ordre public et conventionnelles relatives à la durée du travail, au repos hebdomadaire et au repos dominical

Cette mesure s’applique seulement aux entreprises de secteurs particulièrement nécessaires à la sécurité de la Nation ou à la continuité de la vie économique et sociale. Il faut sans doute comprendre que sont ainsi visées par exemple les industries pharmaceutiques mais aussi les commerces de denrées alimentaires, le transport et la logistique. Attention donc, à la sortie d’une éventuelle ordonnance sur ce sujet, à bien faire partie des activités visées, les dispositions (et sanctions) continuant de s’appliquer aux autres employeurs. 

e) Modifier les dates limites et modalités de versement des sommes versées au titre de l’intéressement et de la participation.

Le texte précise que ces modifications seront exceptionnelles. Sont certainement visées ici les intérêts de retard de versement de l’intéressement, que l’on verrait bien être supprimés au regard de l’état d’urgence ainsi que les modalités de versement de la réserve de participation, mesures qui pourraient peser lourdement sur les finances de l’entreprise en temps de crise. 

f) Modifier la date limite et les conditions de versement de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat.

Cela fait sans doute écho à la proposition gouvernementale visant à verser une prime aux salariés qui continuent de travailler malgré les risques, durant l’épidémie. Reste à savoir s’il sera possible de réserver le bénéfice de cette prime aux seuls salariés travaillant sur site durant cette période, ce que ne permet le mécanisme actuel. 

g) Aménager les missions des services de santé au travail

Cette mesure vise notamment le suivi de l’état de santé des travailleurs. En effet, il conviendra de définir les règles de suivi des travailleurs qui n’ont pu rencontrer le médecin du travail du fait de l’épidémie, ou qui reviendraient d’une importante période de maladie liée au Covid-19. 

h) Adapter, à titre exceptionnel, les modalités de détermination des durées d’attribution des revenus de remplacement pour les travailleurs involontairement privés d’emploi.

Une modification des durées d’attribution des indemnités de chômage (allocation de retour à l’emploi est donc à prévoir parmi les mesures annoncées). 

2. Mesures collectives d’urgence dérogeant au droit du travail

a) Adapter l’organisation de l’élection de mesure d’audience des organisations syndicales des entreprises de moins de 11 salariés.

Le Gouvernement peut sur ce point décider de modifier la définition du corps électoral, et proroger à titre exceptionnel la durée des mandats des conseillers prud’homaux et des membres des commissions paritaires régionales interprofessionnelles. 

b) Modifier les modalités d’information et de consultation des instances représentatives du personnel.

Le CSE est ici clairement visé, afin, on l’imagine aisément, que les avis soient rendus dans des délais désormais plus stricts et de « suspendre les processus électoraux des CSE en cours ». Il convient aussi de s’interroger sur la possibilité qui serait donnée à l’employeur de réunir les prochaines réunions de CSE par visio-conférence, de manière dérogatoire aux règles en vigueur dans l’entreprise. 

c) Aménager les dispositions relatives à la formation professionnelle tout au long de la vie

Cette disposition pourrait notamment permettre aux employeurs, organismes de formation et opérateurs de satisfaire aux obligations légales en matière de qualité et d’enregistrement des certifications et habilitations ainsi que d’adapter les conditions de rémunération et de versement des cotisations sociales des stagiaires de la formation professionnelle.

3. Mesures individuelles d’urgence de soutien aux entreprises 

Le Gouvernement est habilité par la Loi a prendre toute mesure visant à : 

  • Mettre en place de mesures de soutien à la trésorerie ainsi que d’un fonds cofinancé par l’État et les régions ; 
  • Modifier les obligations des personnes morales de droit privé ayant une activité économique à l’égard de leurs clients et fournisseurs, dans le respect des droits réciproques, notamment en termes de délais de paiement, de pénalités et de nature des contreparties. Il est donc à prévoir des mesures permettant la modification, la suspension ou la dénonciation de contrats. Reste que la mention du « respect des droits réciproques » interroge sur la portée de telles mesures, portant nécessairement préjudice aux droits de l’une des parties.
  • Adapter les dispositions relatives aux difficultés des entreprises commerciales et agricoles afin de prendre en compte les conséquences de la crise sanitaire pour les entreprises et exploitations ; 
  • Adapter les règles de passation, de délais de paiement, d’exécution et de résiliation, notamment celles relatives aux pénalités contractuelles prévues par le code de la commande publique ainsi que les stipulations des contrats publics ayant un tel objet ; 
  • Permettre de reporter intégralement ou d’étaler le paiement des loyers, des factures d’eau, de gaz et d’électricité afférents aux locaux professionnels et commerciaux et de renoncer aux pénalités financières et aux suspensions, interruptions ou réductions de fournitures susceptibles d’être appliquées en cas de non-paiement de ces factures, au bénéfice des micro-entreprises dont l’activité est affectée par la propagation de l’épidémie. 

Il convient néanmoins de rappeler qu’aucune des présentes mesures, visées dans le texte émanant de l’Assemblée Nationale, n’est d’application directe, en ce que la Loi n’est qu’une habilitation pour le gouvernement à adopter ces mesures par ordonnance, dans des modalités restant à découvrir. 

Qu’est-ce que l’état d’urgence sanitaire ?

En commission mixte paritaire du 22 mars 2020, le Parlement a modifié et adopté le projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, suite à une procédure accélérée. Ce texte définit notamment l’état d’urgence sanitaire. Me Alexandre FRECH, avocat collaborateur au sein de Lusis Avocats décrypte pour vous les nouvelles dispositions.

Le projet de loi comprend trois grands volets, avec des dispositions électorales, des dispositions venant préciser l’état d’urgence sanitaire et 10 pages de dispositions portant mesure d’urgence économique et d’adaptation à la lutte contre l’épidémie de covid-19 (voir à ce titre notre article : « Les mesures économiques de la Loi d’urgence covid-19« ). 

Il convient donc de définir ce qu’est l’état d’urgence sanitaire et ce qu’il permet afin de comprendre les mesures prises par le gouvernement. 

La loi permet un changement de dénomination. Si le code de la santé publique parlait auparavant de Menaces sanitaires grave, l’on parlera désormais de Menaces et crises sanitaires graves, avec un chapitre 1er troquant un sobre Mesures d’urgence contre un plus large Menaces sanitaires. 

Un nouveau chapitre 1er bis vient préciser ce qu’est l’état d’urgence sanitaire. Il convient de mentionner que ce Chapitre 1er bis est assorti d’une date de péremption : le 1er avril 2021. 

1. Définition de l’état d’urgence sanitaire 

Tout d’abord, il peut être déclaré sur tout le territoire français (COM et Nouvelle-Calédonie inclus) en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population. 

Il est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre de la Santé. Ce décret doit être motivé, notamment par les données scientifiques ayant fondé cette décision, et définir les circonscriptions territoriales visées. L’Assemblée nationale et le Sénat sont alors informés, sans délais, des mesures prises par le Gouvernement. Le Parlement pourra alors requérir toute information complémentaire afin de contrôler et évaluer les mesures. 

L’état d’urgence sanitaire est limité à 1 mois. Toute prolongation nécessiterait le recours à la loi, après avis d’un comité de scientifiques spécifique. Pour autant, le gouvernement pourra y mettre fin par simple décret en conseil des ministres avant l’expiration du délai fixé par la loi de prorogation. Cela aura pour effet de mettre un terme à toutes les mesures prises en application de l’état d’urgence. 

Pour autant, l’état d’urgence sanitaire concernant le covid-19 est déclaré, par dérogation aux mesures mentionnées par la Loi, pour une durée de 2 mois à compter de l’entrée en vigueur de la Loi. Il concerne cette fois-ci l’ensemble du territoire national. 

2. Les pouvoirs dévolus aux organes de réaction à l’urgence sanitaire 

     A. Les pouvoirs de décision du Premier ministre 

L’état d’urgence sanitaire confère des pouvoirs au Premier ministre afin de garantir la santé publique, qui peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre de la Santé : 

  • Restreindre ou interdire la circulation des personnes et véhicules dans les lieux et aux heures fixés ; 
  • Interdire aux personnes de sortir de leur domicile, sous réserve des déplacements justifiés par des besoins familiaux, professionnels ou de santé impérieux ; 
  • Ordonner des mesures de mise en quarantaine des personnes susceptibles d’être affectées ; 
  • Ordonner des mesures de placement et de maintien en isolement à leur domicile ou tout autre lieu d’hébergement adapté des personnes susceptibles d’être affectées ; 
  • Ordonner la fermeture provisoire d’une ou plusieurs catégories d’établissements recevant du public, à l’exception de ceux fournissant des biens et services essentiels aux besoins de la population ; 
  • Limiter ou interdire les rassemblements sur la voie publique ainsi que les réunions de toute nature ; 
  • Ordonner la réquisition de tous biens et services nécessaires à la lutte contre la catastrophe sanitaire ainsi que de toute personne nécessaire au fonctionnement de ces services ou à l’usage de ces biens ; 
  • Prendre des mesures temporaires de contrôle des prix de certains produits rendues nécessaires pour prévenir ou corriger les tensions sur le marché, en informant le Conseil national de la consommation ; 
  • Prendre toute mesure permettant la mise à disposition des patients de médicaments appropriés pour l’éradication de l’épidémie ; 
  • Prendre toute autre mesure générale nécessaire limitant la liberté d’aller et venir, la liberté d’entreprendre et la liberté de réunion, dans la seule finalité de mettre fin à la catastrophe sanitaire. 

Ces mesures doivent être strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances. 

     B. Les pouvoirs de décision du ministre de la Santé 

Les pouvoirs du ministre de la Santé en cas d’urgence sanitaire sont aussi étendus : il peut désormais prendre des mesures non seulement pendant la menace sanitaire, mais aussi ensuite, afin d’assurer la disparition durable de la situation de crise sanitaire. 

Parmi ces mesures, la réquisition des personnels et établissement de santé est maintenue, avec une précision quant à l’indemnisation (désormais régie directement par le Code de la défense) ainsi que la réparation du préjudice subi (désormais applicable sans distinction aux personnels mobilisés et aux personnels bénévoles). 

De même, le ministre de la Santé peut prescrire toute mesure réglementaire relative à l’organisation et au fonctionnement du dispositif de santé (à l’exception de celles réservées au Premier ministre) afin de mettre un terme à la catastrophe sanitaire. Il peut aussi prescrire toute mesure individuelle nécessaire à l’application des mesures prescrites par le Premier ministre. 

     C. Pouvoirs d’application du Préfet et sanctions des contrevenants 

Les mesures prises par le ministre de la Santé et le Premier ministre peuvent donner lieu à une habilitation du Préfet à prendre toute mesure d’application, avec une information sans délai du procureur de la République territorialement compétent. 

Mais la loi confère aussi un grand pouvoir aux Préfets : en effet, si les mesures ne concernent qu’un département, le Préfet peut être habilité à les décider lui-même, après avis du directeur régional de l’agence régionale de santé et sur information sans délai du procureur de la République territorialement compétent. Ainsi, le Préfet peut être investi des pouvoirs du Premier ministre dans son département. 

Un éventail de sanction est aussi mis en place, ainsi : 

  • Contrevenir aux réquisitions est passible de 6 mois de prison et 10.000 € d’amende ; 
  • Contrevenir aux mesures individuelles et collectives est passible : 
    • d’une amende de la quatrième classe, soit 135 € ; 
    • d’une amende de la cinquième classe en cas de récidive dans les 15 jours, soit 1.500 € ; 
    • de 6 mois d’emprisonnement et d’une amende de 3.750 € ainsi que de peines complémentaire de travail d’intérêt général et de suspension du permis de conduire (jusqu’à 3 ans) en cas de récidive à plus de 3 reprises dans un délai de 30 jours. 

Ces contraventions peuvent bien entendu être constatées par procès-verbal établi par les forces de l’ordre, et notamment par la police municipale, les gardes champêtres, les agents de la ville de Paris chargés d’un service de police, les contrôleurs relevant du statut des administrations parisiennes et agents de surveillance de Paris. 

3. Le contrôle des mesures 

La Loi prévoit que le Parlement tient un rôle de contrôleur a posteriori des mesures mises en place par le gouvernement. Néanmoins, ce contrôle politique peut être assez limité lorsque la majorité est acquise au gouvernement. 

Aussi, le futur article L. 3131-25-1 du code de la santé publique prévoit que toute mesure individuelle prise en application de l’état d’urgence sanitaire pourra faire l’objet d’un recours devant le juge administratif, dans le cadre d’un référé visant la sauvegarde d’une liberté fondamentale. Le juge doit alors se prononcer dans un délai de 48h (et ce malgré l’état d’urgence sanitaire). 

De plus, un contrôle a priori devra être réalisé par un comité de scientifiques. Ce comité doit être réuni dès la déclaration de l’état d’urgence sanitaire (et dissous dès sa disparition) et comprend : 

  • Un Président nommé par le Président de la République, par décret ; 
  • Deux personnalités qualifiées nommées respectivement par le Président de l’Assemblée nationale et du Sénat ; 
  • Des personnalités qualifiées nommées par décret. 

Ce comité rend périodiquement des avis publics sur l’état de la crise sanitaire, les connaissances scientifiques qui s’y rapportent et les mesures propres à y mettre un terme ainsi que sur la durée de leur application. 

 

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